來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)　　作者：楊宗科

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》對(duì)“深化立法領(lǐng)域改革”作出部署，強(qiáng)調(diào)“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全保證憲法全面實(shí)施制度體系，建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度”。依憲立法是民主政治的普遍規(guī)律，也是保證憲法全面實(shí)施的基本要求。堅(jiān)持依憲立法，全面發(fā)揮憲法在法律體系中的核心功能，在每一個(gè)立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān)，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施，是具有重要意義的法治舉措。

依憲立法是全面依法治國(guó)的必然要求

依憲立法作為一項(xiàng)立法原則，包含如下方面的原理和內(nèi)涵。第一，憲法是治國(guó)安邦的總章程，賦予國(guó)家機(jī)關(guān)治理國(guó)家事務(wù)的各種權(quán)力。2023年修改的立法法規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)憲法規(guī)定行使國(guó)家立法權(quán)”，立法機(jī)關(guān)開展的立法活動(dòng)必須嚴(yán)格依據(jù)憲法賦予的權(quán)力性質(zhì)和范圍來進(jìn)行。

第二，憲法確定了國(guó)家治理的指導(dǎo)思想和根本任務(wù)。依憲立法要求任何立法活動(dòng)都必須根據(jù)憲法所確定的國(guó)家指導(dǎo)思想以及根本任務(wù)的要求，且部門立法或者領(lǐng)域立法的目的也應(yīng)當(dāng)是憲法規(guī)定的國(guó)家根本任務(wù)的具體體現(xiàn)和落實(shí)。

第三，憲法是國(guó)家法治秩序的總綱和框架。我國(guó)憲法總綱規(guī)定了國(guó)家制度的基本原則和基本內(nèi)容，依憲立法要求立法活動(dòng)都要根據(jù)總綱的規(guī)定來確定具體的原則和內(nèi)容，保證憲法的原則性規(guī)定得以實(shí)施。

第四，憲法是人民權(quán)利的保障書。憲法規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)。依憲立法要求立法在設(shè)定公民具體權(quán)利和義務(wù)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)這些權(quán)利內(nèi)容和保障原則，如尊重和保障人權(quán)、權(quán)利平等原則等。

第五，憲法具有最高的法律效力。憲法是國(guó)家根本法，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相沖突、相抵觸。依憲立法的一個(gè)基本要求是，一切違背憲法規(guī)定、原則、精神的法律和法規(guī)的內(nèi)容，都是沒有法律效力的，必須予以糾正。

正確理解和運(yùn)用依憲立法原則

在我國(guó)當(dāng)前的立法理論和實(shí)踐中，對(duì)依憲立法原則的理解和運(yùn)用還存在一些誤解以及模糊認(rèn)識(shí)，主要表現(xiàn)為以下三種情況。

第一種情況，有人認(rèn)為，凡是在法律文本中明確規(guī)定“根據(jù)憲法制定本法”的，就屬于確定并堅(jiān)持了依憲立法原則，沒有明確的，就不屬于依憲立法。這種判斷是不準(zhǔn)確的。例如，我國(guó)治安管理處罰法第1條規(guī)定中并沒有“根據(jù)憲法制定本法”的明確表述，但如果我們據(jù)此認(rèn)為其沒有堅(jiān)持依憲立法原則，肯定是不符合實(shí)際的。這是因?yàn)?，我?guó)憲法第28條明確規(guī)定，“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子”。憲法的這一規(guī)定當(dāng)然可以視作制定治安管理處罰法的憲法依據(jù)。

第二種情況，有人從文本內(nèi)容上分析，認(rèn)為憲法中如果規(guī)定了某些法律法規(guī)的立法目的和調(diào)整對(duì)象，這些領(lǐng)域就需要依憲立法，否則無須貫徹依憲立法原則。這種認(rèn)識(shí)是對(duì)依憲立法原則的片面理解。我國(guó)憲法的內(nèi)容不僅包括憲法規(guī)定的具體條文，而且包括憲法原則、憲法精神等構(gòu)成要素。具體而言，立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定，是指在憲法的條文當(dāng)中包含著有國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的基本職權(quán)和職責(zé)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，立法必須符合這些規(guī)定，不能違背這些規(guī)定。立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的原則，是指憲法本身規(guī)定了法律制度的基本原則，包含黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、人民主權(quán)原則、民主集中制原則、社會(huì)主義法治原則、尊重和保障人權(quán)原則、權(quán)力制約和監(jiān)督原則等，它是憲法規(guī)定背后所包含的價(jià)值觀念，對(duì)于憲法的規(guī)定具有指導(dǎo)性、決定性意義。憲法精神是指憲法序言的敘述性內(nèi)容、憲法條文的規(guī)定內(nèi)容中所包含著的價(jià)值觀念、思維方式等內(nèi)容，它們也屬于憲法的組成部分。立法應(yīng)當(dāng)符合憲法精神，就是要求立法能夠體現(xiàn)憲法所蘊(yùn)含的精神要素。所以，在立法技術(shù)表達(dá)的依憲立法分析當(dāng)中，認(rèn)定具體立法是否堅(jiān)持了依憲立法原則，不能僅僅結(jié)合憲法的明文規(guī)定來認(rèn)定，還需要結(jié)合憲法原則和憲法精神來認(rèn)定。

第三種情況，有人認(rèn)為依憲立法是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律或者作出法律問題的決定的要求，對(duì)于地方立法，只要做到了“不抵觸”，就是符合依憲立法。這種理解也是不正確的。依憲立法是立法法確定的立法根本原則，是一切立法活動(dòng)的共同原則，無論中央立法還是地方立法，都必須恪守這一原則。

抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)保障依憲立法

依憲立法原則在立法實(shí)踐中有效落實(shí)有賴于立法制度的完善。2023年修改的立法法已經(jīng)從實(shí)體制度上完善了依憲立法原則。保證依憲立法原則的有效實(shí)施，關(guān)鍵是要完善立法的工作制度、程序制度以及監(jiān)督制度。

在完善立法的工作制度方面，應(yīng)緊緊抓住立法前法律案的立項(xiàng)以及起草環(huán)節(jié)。在起草過程中，對(duì)于法律案可能涉及的憲法問題，包括涉及憲法序言的內(nèi)容、總綱中確定的國(guó)家的基本制度和基本國(guó)策問題，或者涉及可能對(duì)公民基本權(quán)利和義務(wù)的限制問題，都要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C、作出明確的界定，確保不違背憲法的規(guī)定、原則和精神。

在完善立法的程序制度方面，應(yīng)注重在法律案的提出、法律案的審議等環(huán)節(jié)當(dāng)中貫徹依憲立法的要求。根據(jù)立法法的規(guī)定，在法律案起草說明中應(yīng)當(dāng)包含所涉及的合憲性問題。同時(shí)，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在法律草案修改情況報(bào)告和審議結(jié)果報(bào)告中必須包含涉及合憲性問題的意見。立法法明確規(guī)定憲法和法律委員會(huì)有權(quán)對(duì)所有提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議的法律草案和決定、決議草案進(jìn)行合憲性審查，并區(qū)分不同情況作出不同處理，這也屬于在程序制度上的完善。

在完善立法監(jiān)督制度方面，應(yīng)不斷完善合憲性審查以及備案審查的相關(guān)規(guī)定和制度。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》明確提出推進(jìn)合憲性審查。在備案審查工作中，應(yīng)注重審查法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、原則和精神的內(nèi)容，認(rèn)真研究涉及合憲性的問題，及時(shí)督促予以糾正或者撤銷同憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規(guī)范性文件。在審查工作中重點(diǎn)審查的內(nèi)容包括：是否符合憲法規(guī)定、原則和精神；是否符合黨中央的重大決策部署和國(guó)家重大改革方向；是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；是否違反上位法規(guī)定；是否違反法定程序；采取的措施與其目的是否符合比例原則。對(duì)于確認(rèn)有關(guān)法規(guī)、司法解釋與憲法、法律相抵觸或者違背憲法、法律的規(guī)定、原則和精神，應(yīng)當(dāng)要求制定機(jī)關(guān)限期修改或者廢止。